一、什么是美國出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁？

（一）美國出口管制簡介

對于出口管制的廣義理解，就是對特定物品的出口貿(mào)易施加禁止性規(guī)定或許可條件，以達(dá)到限制特定物品出口范圍和用途的目的。美國目前的出口管制執(zhí)法主要部門為商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS, Bureau of Industry and Security），BIS頒布的《出口管制條例》（EAR, Export Administration Regulations）系其執(zhí)法細(xì)則。

1969年，為了對管制出口行為提供授權(quán)，美國通過《出口管理法》（Export Administration Act），但《出口管理法》，這部法律是EAR最初實施的法律依據(jù)，但EAA并不是一項永久性立法，歷史上多次修訂或到期，并于2001年到期失效。在EAA失效的時期，《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》（IEEPA，International Emergency Economic Powers Act）授權(quán)以總統(tǒng)令延續(xù)EAR效力。2018年8月，美國總統(tǒng)簽署了《2018出口管制改革法案》（ECRA ,Export Control Reform Act of 2018），這一改革法案取代了EAA，為EAR提供了永久性的法律基礎(chǔ)。

1. EAR管制物項包括：

（1）處于美國境內(nèi)的所有物項，包括美國自由貿(mào)易區(qū)和從美國過境的物項；

（2）所有原產(chǎn)于美國的物項，無論位于世界何地；

（3）含有受管制美國原產(chǎn)商品的外國制造商品，含有受管制美國原產(chǎn)軟件的外國制造商品，含有受管制美國原產(chǎn)軟件的外國制造軟件和含有受管制美國原產(chǎn)技術(shù)的外國制造技術(shù)；

（4）使用美國原產(chǎn)技術(shù)或軟件直接生產(chǎn)的特定外國制造產(chǎn)品；

（5）美國原產(chǎn)的技術(shù)或軟件直接生產(chǎn)的產(chǎn)品，但該產(chǎn)品由美國境外的工廠生產(chǎn)或主要部分位于境外的工廠制造。

EAR中建立了一份《商品管制清單》（CCL），每一類管制物品都被歸類在一項出口管制分類號（ECCN）下，ECCN詳細(xì)闡述了該物項的受控原因。EAR的商業(yè)國家清單（CCCC, Commerce Country Chart）中列明了出口管制目的地以及控制原因，ECCN與CCC相結(jié)合，即可確定出口至特定國家的許可證要求。

若一物項受EAR管制，但不在CCL中，則該物項被指定至編號“EAR99”。大多數(shù)商業(yè)產(chǎn)品都被認(rèn)定為EAR99，一般不需要出口或轉(zhuǎn)口的許可證。但若計劃出口EAR99中的貨物至被禁運(yùn)或受制裁的國家，或至一個被禁止的實體，或用于被禁止的最終用途，可能需要獲得許可。

2. 最低含量限度原則

EAR第734章中的最低含量限度原則規(guī)定，處于美國境外的外國生產(chǎn)產(chǎn)品，若含有美國原產(chǎn)受管制商品、技術(shù)、軟件，但含量在一定比例之下，則不受EAR管制，不需要向美國商務(wù)部申請轉(zhuǎn)口許可證而直接出口。

3. EAR下，受到管制的出口行為包括：

（1）出口：指EAR管制的物品通過實際運(yùn)送或傳送的方式離開美國，以及在美國境內(nèi)向外國人泄露受EAR管制的技術(shù)或源代碼的行為，視為向該外國人所屬的國籍國或永久居住國出口（視同出口）。

（2）轉(zhuǎn)出口：指從美國出口至進(jìn)口國的管制物項，通過實際運(yùn)送或傳輸?shù)姆绞綇倪M(jìn)口國再次出口至第三國，以及在他國向該國的外國人泄露受EAR管制的技術(shù)或源代碼，視為向該外國人所屬的國籍國或永久居住國轉(zhuǎn)出口（視同轉(zhuǎn)出口）。

（3）公布：將受管制技術(shù)或軟件向外國人以視覺、口頭或書面等方式公布；公布需要取得等同于出口/轉(zhuǎn)出口的授權(quán)。

（4）國內(nèi)轉(zhuǎn)移：在同一國家中改變最終用途或改變最終使用者。

4. 管制實體清單（Entity List）

BIS有權(quán)將其認(rèn)為曾經(jīng)、正在或有可能違背美國國家安全或外交政策利益或者阻礙產(chǎn)業(yè)安全局或其他執(zhí)法部門的調(diào)查的人或?qū)嶓w列入管制實體清單，包括外國企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、組織等，對其出口有特殊的許可證要求。

5. 受管制的最終用途

EAR在規(guī)定了禁止出口的最終用途，包括核相關(guān)的最終用途、火箭、生化武器、軍事等用途。

6. 處罰措施

違反EAR的處罰措施包括行政上的和刑事上的處罰。行政處罰包括處以一定金額的罰金，以及限制指定人員從事EAR下出口和轉(zhuǎn)出口貿(mào)易，或接觸EAR管制物品，限制頒發(fā)出口許可等。

（二）美國經(jīng)濟(jì)制裁簡介

財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC, Office of Foreign Assets Control，）是美國主要的經(jīng)濟(jì)制裁監(jiān)管和執(zhí)法部門，其根據(jù)總統(tǒng)令（Executive Orders）以及特定立法（Statutes）授予的權(quán)利，對美國管轄范圍內(nèi)的交易和資產(chǎn)進(jìn)行控制和凍結(jié)。OFAC經(jīng)濟(jì)制裁的行為廣泛，包括進(jìn)口、出口、轉(zhuǎn)出口、提供技術(shù)或服務(wù)、融資、擔(dān)保、租賃等。

美國經(jīng)濟(jì)制裁的對象是多種多樣的，對象包括國家和地區(qū)，如古巴、朝鮮、伊朗，也包括特定的活動，如國際販毒、恐怖組織、干涉美國大選等。對于特定的制裁對象，OFAC會在其官網(wǎng)公布特定的制裁項目（Program）[1]，在每一個制裁項目下，都羅列了對此特定對象實施制裁的具體法律依據(jù)。除了特定制裁項目，OFAC還可將自然人或一個實體加入SDN名單實施制裁。

根據(jù)不同的制裁項目，美國政府有權(quán)實施一級制裁和二級制裁。所謂一級制裁，指美國政府對其有管轄權(quán)的美國人的行為、與美國物品、科技或服務(wù)有關(guān)或涉及美國金融機(jī)構(gòu)和美元的交易行為進(jìn)行制裁。違反一級制裁后果包括民事罰金和刑事處罰。對于非美國人且不涉及美國物品、科技、服務(wù)、美國金融機(jī)構(gòu)和美元的交易行為，美國政府若認(rèn)定該交易損害其國家政策或危害國家安全的，有權(quán)實施二級制裁。二級制裁措施包括將與特定國家的個人、國家、組織有貿(mào)易往來的外國人（如外國金融機(jī)構(gòu)和不遵守美國對伊朗制裁措施的人）加入到SDN特別制裁名單中、凍結(jié)其所擁有在美國的財產(chǎn)；禁止美國政府機(jī)構(gòu)使用聯(lián)邦撥款進(jìn)行采購、與該對象進(jìn)行交易；限制美國銀行為該對象提供賬戶、貸款等。

二、<, /SPAN>2019年美國出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁動態(tài)

（一）BIS動態(tài)

BIS管制實體清單持續(xù)更新

2019年5月，BIS宣稱華為技術(shù)有限公司（以下簡稱“華為”）違反了美國的國家安全或外交政策利益，將華為及其關(guān)聯(lián)方加入管制實體清單（Entity List），這將導(dǎo)致美國人向上述實體銷售美國產(chǎn)品、技術(shù)、軟件都需獲得BIS頒發(fā)的許可證，此舉意圖切斷華為與美國之間的貿(mào)易鏈。8月，BIS又將46家華為關(guān)聯(lián)方新加入管制實體清單。

另外，BIS在2019年5月更新管制實體清單，將4個在中國內(nèi)地和香港特別行政區(qū)都有辦公地點的實體，2個中國人，1個巴基斯坦人和5個阿聯(lián)酋人加入其中。

2019年8月7日，BIS又將28個中國政府及商業(yè)組織加入管制實體清單。

加強(qiáng)對古巴出口管制

2019年6月，BIS協(xié)同OFAC，宣布取消對古巴出口客運(yùn)、休閑船、私人飛機(jī)及商務(wù)飛機(jī)的許可豁免。2019年10月，BIS宣布將進(jìn)一步限制古巴政權(quán)獲得商業(yè)飛機(jī)和其他貨物并取消了原有的向古巴國有航線租賃飛機(jī)的授權(quán)。

（二）OFAC動態(tài)

對朝鮮非法航運(yùn)制裁加強(qiáng)

2019年3月21日，OFAC發(fā)布《處理朝鮮非法航運(yùn)方法的最新指導(dǎo)》，提出朝鮮為規(guī)避美國和聯(lián)合國制裁，通過非法的船對船過駁違禁貨物，如石油產(chǎn)品、煤。在此情況下，OFAC為相關(guān)行業(yè)參與者提供了指導(dǎo)性規(guī)范以避免參與相關(guān)非法活動，包括識別船舶非法航運(yùn)歷史、關(guān)注特定海域進(jìn)行船對船過駁的活動以及審查所有相關(guān)海運(yùn)文件等。

加強(qiáng)對伊朗制裁

在2018年全面重啟對伊朗二級制裁后，美國在2019年對伊朗制裁再一次加強(qiáng)。2019年5月，美國總統(tǒng)發(fā)布13871號總統(tǒng)令，對任何經(jīng)營伊朗鋼鐵、鋁、銅業(yè)務(wù)，或擁有、控制鋼鐵、鋁、銅相關(guān)實體的人，或在明知情況下購買、銷售、運(yùn)輸或營銷伊朗的鐵、鋁、鋼、銅及其產(chǎn)品，以及支持上述交易的人進(jìn)行制裁。2019年6月，美國總統(tǒng)又發(fā)布13876號總統(tǒng)令，對伊斯蘭共和國最高領(lǐng)袖及伊朗最高領(lǐng)袖辦公室進(jìn)行制裁。

對古巴制裁加強(qiáng)

OFAC分別于2019年6月、2019年9月修訂了《古巴資產(chǎn)控制條例》，發(fā)布了對古巴制裁的新措施，包括禁止團(tuán)體個人教育旅游，禁止出口客船、休閑船及私人飛機(jī)，并協(xié)同BIS取消原授予的許可豁免，另外限制了對古巴特定匯款授權(quán)，取消了受美國管轄的銀行機(jī)構(gòu)處理“掉頭”交易（“U-turn”Transactions）的相關(guān)授權(quán)。

《OFAC合規(guī)承諾框架》發(fā)布

2019年5月，OFAC發(fā)布了《OFAC合規(guī)承諾框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments），基于OFAC制裁項目可能對貿(mào)易產(chǎn)生的影響，鼓勵美國及其他在美國境內(nèi)或與美國人、美國原產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)的外國企業(yè)建立并完善其制裁合規(guī)項目（SCP , sanctions compliance program）。《OFAC合規(guī)承諾框架》建議每一個制裁合規(guī)項目都至少應(yīng)包含五個要素：

1. 管理層承諾。高級領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)支持公司制裁合規(guī)項目，包括提供足夠的人力、信息、技術(shù)等資源，授予合規(guī)主辦人員足夠的權(quán)力以實施其管理政策，在公司內(nèi)部推行“合規(guī)文化”，及時識別違規(guī)嚴(yán)重性并采取必要措施減少未來違規(guī)可能性等。

2. 風(fēng)險評估。公司可進(jìn)行日常風(fēng)險評估以識別潛在制裁合規(guī)威脅，考慮到每個公司都有其特殊性，OFAC認(rèn)為，風(fēng)險可能來自其客戶、消費(fèi)者、產(chǎn)品、服務(wù)、供應(yīng)鏈、中間商、交易對手、交易和地理位置等方面，公司應(yīng)發(fā)展出識別分析其自身特殊風(fēng)險的方法。

3. 內(nèi)部控制。公司應(yīng)建立必要的書面政策及程序執(zhí)行其制裁合規(guī)項目，及時識別、攔截、報告可能被OFAC禁止的活動，并保存有關(guān)的記錄，持續(xù)關(guān)注OFAC發(fā)布的SDN制裁名單以及新的制裁規(guī)定。公司不僅需指定制裁合規(guī)專員，還應(yīng)與所有相關(guān)員工溝通其合規(guī)制度，保證他們了解相關(guān)政策程序。

4. 檢測和審計。為保證制裁合規(guī)項目按設(shè)計執(zhí)行，并及時發(fā)現(xiàn)存在的缺陷，公司應(yīng)將合規(guī)審計與其他部門職能獨(dú)立開來，審計結(jié)果應(yīng)反映全面客觀的風(fēng)險狀況。

5. 培訓(xùn)。公司應(yīng)以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，為各方提供定期培訓(xùn)和指導(dǎo)。除了公司員工，公司還應(yīng)保證其利益相關(guān)方，如客戶、供應(yīng)商、交易對手方等了解到公司的合規(guī)項目和政策。

OFAC 2019年執(zhí)法案例

2019年，OFAC對違反美國制裁項目的公司進(jìn)行處罰的頻率很高，幾乎每月都有企業(yè)因違反制裁項目與OFAC達(dá)成和解協(xié)議，包括美國化妝品公司e.l.f. Cosmetics, Inc., 美國科爾摩根公司（Kollmorgen Corporation）、史丹利百得公司（Stanley Black & Decker, Inc.）等。其中，史丹利百得公司在2019年3月自行披露其中國江蘇子公司違反伊朗制裁的行為，與OFAC達(dá)成1,869,144美元和解協(xié)議。

2019年11月07日，阿波羅航空（Apollo Aviation Group, LLC）因?qū)�飛機(jī)引擎租給SDN名單中的實體等12項明顯違反《蘇丹制裁條例》的行為，與OFAC達(dá)成210,600美元和解協(xié)議。

2019年10月01日，因通用電氣（General Electric Company）三家子公司接受了SDN名單中實體的付款以及其他多項違反古巴制裁的行為，通用電氣代表其子公司與OFAC達(dá)成2,718,581美元和解協(xié)議。

2019年9月17日，英國阿拉伯商業(yè)銀行（British Arab Commercial Bank plc）因72項明顯違反《蘇丹制裁條例》的行為，遭到大額罰款，考慮到該銀行營業(yè)能力，最終與OFAC達(dá)成4,000,000美元和解協(xié)議。

三、美國出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁展望

可以看出，2019年美國的出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法力度一直在加強(qiáng)，憑借美國的經(jīng)濟(jì)實力，出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁已然成為美國政府打擊其視為威脅的國家和實體的重要手段。特別是自5月起圍繞華為的一系列舉措，破壞了正常的市場環(huán)境，引起了國內(nèi)各界的高度關(guān)注。

可以預(yù)見的是，短期內(nèi)，美國的出口管制及經(jīng)濟(jì)制裁不會放松，在中美貿(mào)易摩擦懸而未決的狀態(tài)下，中國企業(yè)更需保持警惕，在國際貿(mào)易中時刻關(guān)注相關(guān)法律法規(guī)的更新和進(jìn)展，對交易各方進(jìn)行盡調(diào)，并注意保存交易記錄、建立企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度，定期對公司員工進(jìn)行合規(guī)培訓(xùn)，避免受到美國政府的處罰或制裁措施。另外，在受到美國政府的處罰或制裁，或存在相關(guān)風(fēng)險時，可及時尋求法律幫助和專業(yè)建議，以法律手段維護(hù)自身權(quán)益。

[1]https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx

（作者：儲小青 施小敏）

信息來源：律商視點